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它要求法律体系应当保持融贯性，从而一方面使相同情形得到相同对待，令个人可以合理安排自身生活、清晰预测行动后果，另一方面使法安定性在一种（融贯）体系导向的规制而非无序与分散的规制中被实现。

在此基础上，本文认为，在加强宪法解释方面，宪法自觉仍然存在需要提升的空间，只有在宪法实施方面产生了宪法行动的自觉，宪法制度才能真正地得到发展，宪法的根本法权威才能得到有效发挥。从社会整体来说，只有全社会成员都信奉宪法、尊重宪法，在处理人们之间相互交往关系时愿意按照宪法的价值要求和制度规范来处理彼此的关系，宪法实施才能获得稳定和巨大的社会心理支持动力。

从要到是深刻地反映了以习近平同志为核心的党中央在治国理政中高度重视宪法的核心作用的宪法自觉，是对宪法性质、地位和作用认识的本质提高和飞跃，显现了其中所蕴涵的宪法思维和宪法精神。[35]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载本书编写组编著：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社·学习出版社2014年版，第6-7页。[43]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载本书编写组编著：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社·学习出版社2014年版，第3-4页。[45]上述重要文件都对党的领导在宪法修改、宪法实施和宪法发展中的作用作了原则性要求，这就从领导体制和领导方式上为增强宪法自觉提出了明确的方向指引。活动的主题是尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法。

[24]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。[4]其亦非宪法学学科体系中的专门概念和名词术语，只是对客观存在的宪法现象的一种政策性描述和表达。[43]这其中，抽象行政决策的事项涉及的对象是不特定的，如行政机关制定有关公共服务等方面的重大公共政策以及制定经济和社会发展等方面的重要规划。

与此同时，各种不规则决策现象如三拍式决策、独断式决策、封闭式决策等也开始大量涌现，由此引发的群体性事件亦不计其数，这给国家财产造成较大损失。行政法规、行政规章、行政规范性文件以及行政许可、行政处罚等都有可能构成行政决策，甚或是重大行政决策，但从各自领域的立法来看，它们所规定的程序原则、程序制度以及程序规则等存在一定差异。[16]1989年的《行政诉讼法》第二条明确规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依此模式，不同的行政行为，其特点、构造以及效力和适用等皆会呈现一定差异。

参见鲁鹏宇:《日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角》，载《当代法学》2006年第4期，第153-160页。（一）行政决策概念的定位 在行政法学视域下表达行政决策概念所要解决的首要问题便是行政决策概念在行政行为体系中的定位问题，即行政决策概念在行政行为体系中有无独立存在的必要性及可能？其与抽象行政行为、具体行政行为等究竟是何种关系？ 首先，一个法学概念能否成立，不取决于其是否可以用其他词汇所替换，而是取决于其能否独立地、实质性地表达某种或某类独特的法律现象，取决于其在法的实践中是否具有独特的价值。

引入行政决策概念，有助于在行政法学研究中导入行政过程视角，使得行政法体系更加包容，同时还可发挥其统摄性功能，构设统一行政程序规则。[15]行政行为的分类还有:羁束行政行为和裁量行政行为、依职权行政行为和应申请行政行为、授益行政行为和负担行政行为、作为行政行为和不作为行政行为、内部行政行为和外部行政行为，等等。如前所述，国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第3条明确列举了重大行政决策的四种类型。[23]可以看出，行政过程论并不否认行政行为概念及其价值意义，只是比较重视行政行为的作出过程，主张用一种动态的、联系的视角来观察行政权力运行。

行政立法、行政规章、行政规范性文件以及行政许可、行政处罚等都是已经类型化的行政决策行为，实践中还存在着大量尚未类型化的行政决策行为以及一些已经类型化但不受重视的行政决策行为，它们事实上一直处于法治的盲区。[26]参见江利红:《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》，载《政治与法律》2013年第1期，第140-154页。[12] （二）质疑二：行政决策概念的科学性 分类是科学研究的基本方法，是推动科学研究走向精细化、成熟化的重要工具。[41]此外，对于行政决策究竟是抽象行政行为，还是具体行政行为，这种纠结完全是没有必要的。

因为从行政过程的视角来看，任何一个行政行为都可能是其他行政行为的构成，同时本身又是一个由一系列子行为所组成的过程。在内容上，虽然这些地方立法主要规定的是重大行政决策，但仍属于行政决策的下位概念，并不影响对行政决策的观察。

[44]参见梅扬:《论比例原则在紧急状态下的特殊适用规则》，载《人权》2021年第4期，第80-95页。[42] 其二，抽象行政决策和具体行政决策。

[5]比如，《广州市重大行政决策程序规定》（2011年）和《苏州市重大行政决策程序规定》（2019年）等在列举条款中没有将制定行政规章、行政规范性文件的行为列入，但《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》（2013年）在列举条款中明确将制定行政规章、行政规范性文件的行为列入。比如，《行政法规制定程序条例》第13条规定，起草行政法规，如涉及社会公众普遍关注的重难点问题或经济社会发展中遇到的突出矛盾等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询。如果行政机关拟要解决的问题是一个具体问题，那么其所作出决策的对象应该是特定的，相应的行政决策就是一个具体行政行为。面对行政机关在行政法治实践中发展出的一些新的行为手段，其往往倾向于将它们向既有的行政行为框架中予以套用，即这种新的行为手段到底是属于行政立法，还是属于行政处罚，抑或是属于行政强制等。重大行政决策事项必须对本行政区域范围内的多数人利益或者重大公共利益产生影响，而不是像一般行政决策那样，仅对少数人的利益产生影响。对此，叶必丰老师在谈及行政决策入法的原因时曾指出，大多数行政法学教科书没有介绍行政规划或行政计划等行政行为，而近些年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等都强调了加快规划法制建设，行政决策即是在此种背景下乘虚而入。

这主要是以决策事项涉及的对象是否特定为标准所作的一种划分。作出行政决策之后，则需要相关机关执行落实，构成整个行政过程之主体。

这种分类类型主要是依据行政权力运行的过程（纵向视角）对行政行为所作的一种划分，包括行政决策、行政执行以及行政监督。在此基础上形成的行政过程论，则认为行政法学不仅应当将行政权力运行过程中的各种行为手段或方式全盘纳入研究视野，而且应当注重统一行政过程中各个行为手段或方式以及同一行为手段或方式内部各环节之间的关联性，对它们进行整体性考察。

[46]从内容来看，它们亦都明确列举了重大行政决策的外延，只不过在具体的种类上呈现出一定差异，包括行政法规、行政规章、行政规范性文件、行政规划、行政计划、重大公共政策、重大改革措施、制定或者调整政府定价和政府指导价、重大公共项目建设、长期限制性措施等多种已经类型化或尚未类型化的行为但同时我们也要承认，该理论的僵化性、静态性之弊端日益凸显，行政决策概念的出现及其引入上的体系化困境便是一个较为明显的例证。

这主要是以决策事项是否迫切紧急为标准所作的一种划分。[22]行政过程论系日本学者于上世纪60年代所首创，远藤博也教授、盐野宏教授等是代表人物。并且，行政过程论在日本行政实践中的应用也十分有限。[14]叶必丰:《行政行为原理》，商务印书馆2022年版，第112页。

若抽象行政行为的对象是不特定的，具体行政行为的对象则是特定的。但是，无论是在重大行政决策的内涵上，还是在外延上，中央立法的这一界定仍然引发学界诸多质疑。

比如，1984年，中国政法大学应松年教授在《政治与法律》上发表了《第七讲行政决策》的专题文章，对行政决策的内容和意义、行政决策的种类、行政决策的基本步骤和几个关系等四个基本问题作了一般性介绍。重大行政决策一旦失误，其不利影响将是长期的。

[47] 需要强调的是，重大行政决策的外延具有一定动态性，其并不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展而不断变化，这是由事物重要程度的动态性所决定的。这也从一定程度上反映了行政决策在现今行政行为体系中的尴尬地位和处境。

[32]总之，行政决策引入行政法学，就是要发挥这样一个作用：通过划定统一的行政决策程序，主要是重大行政决策程序，宣示依法决策、民主决策、科学决策等程序原则，确定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序制度以及各种程序规则，继而发挥行政决策概念的统摄性功能，即所有的行政决策行为（包括已经类型化的、尚未类型化的、已经类型化但缺乏立法）都要遵循这些基本的程序原则、程序制度以及程序规则，这构成它们的底线要求。[49]在实践中，可供效仿的做法主要是一种被称为重大行政决策事项目录制度的方案，即各地方政府根据中央立法中关于重大行政决策的概念界定，并结合本地实际，将本区域范围内的重大行政决策事项尽可能地以较为直观的方式全部明确列举出来，典型的如《深圳市人民政府2017年度重大行政决策事项目录》《2017年度邢台市重大行政决策事项目录》《2017年泰州市政府重大行政决策事项目录》等。2003年，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步将行政决策程序置于中央政策前台，并提出要完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。其三，普通行政决策和应急行政决策。

[40]参见湛中乐、高俊杰:《作为过程的行政决策及其正当性逻辑》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期，第80-86页。[23]参见江利红:《论日本行政法学中的行政过程方法论》，载《法律方法》2015年第2期，第407-438页。

21世纪以来，随着社会经济转型以及科学技术的迅猛发展，人类社会逐渐进入一个充满危机的高风险时期，各种重大突发事件频繁而至。行政决策在目前的行政行为分类体系中或多或少地呈现出‘无可适从的角色定位尴尬。

这主要是以决策事项及其影响等是否重要或重大为标准所作的一种划分。[23]可以看出，行政过程论并不否认行政行为概念及其价值意义，只是比较重视行政行为的作出过程，主张用一种动态的、联系的视角来观察行政权力运行。